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《历史回顾》论地方电业公司化改组、商业化运营与法制化管理
作者:李其道 来自: 发表时间:17-11-08 浏览:
       
  

  【编者按】 地方电业(地方电力)是我国电业的重要组成部分。特别是在我国电力严重匮乏的上世纪八九十年代,地方电业对促进地方国民经济的健康发展起着重要的作用。改革开放以来,作者一直在为地方电业的改革、发展进行积极地探索和研究。从本文中可以看见在改革进程中地方电业所进行的探索和实践。

  以中小水电为主体的地方电业,一方面具有公用性、独占性、短缺性、地方性的特点,属于非完全竞争性的关系国计民生的“瓶颈”基础产业,因而脱离不了水利部门和地方强有力的宏观调控和必要的行政干预;另一方面又具有电力商品、供区市场等“商品”、“市场”的一切本质属性和特征,强烈要求企业自主,使企业真正成为法人实体和市场竞争主体。如何依据地方电业这种性质和特点,去实现公司化改组、商业化运营与法制化管理,是摆在我们面前的重要课题。
  公司化改组的目标是为了更好地实现商业化运营,并为商业化运营提供基础条件;而法制化管理则是搞好公司化改组和商业化运营的重要保证。
  公司化改组
  1、建立新型政企关系,转换政府部门职能。经国家授权,水利(水电)主管部门行使行政管理、产权管理、行业管理三种职能。行政管理主要通过行政职能部门做好规划、协调、监督和服务工作去行使;产权管理在行政职能部门领导下主要由产权运营机构去行使;行业管理,在行政职能部门指导下,主要通过中介组织如行业协会去实现。
  2、通过清产核资、清理债权债务、评估资产、核实资本金,界定国有水利电力资产产权。由水利(水电)主管部门在国有资产管理部门指导下,行使国有资产产权监督管理职能。
  3、建立水利(水电)主管部门领导下的国有水利电力资产产权运营机构,如开发公司、投资公司、控股公司、集团公司等,受主管部门委托从价值形态上运营国有资产产权,对项目和企业行使出资者权益:取得投资收益,选择管理者,参与重大问题决策。
  4、作为改组主体的电网企业、供电企业和骨干发电企业,要坚持以公有制为主体,并实行国家控股(包括相对控股);要坚持出资、入股自愿,股权平等,同股同利,利益共享,风险共担,其中生产供应和使用电能的股东,除按股分利外,并实行按股分电;要以完善的企业法人制度为基础,以有限责任为特征,以公司制为主要形态.实行出资者所有权与企业法人财产权相分离,企业以全部法人财产自主发供电、自负盈亏、自我发展、自我约束,并对出资者承担资产保值、增值的责任。
  5.改组的企业,在组织形式上大量的应是有限责任公司和股份合作制企业,少数是股份有限公司,个别规模大、地位重要的地电企业可以改组或设立为国有独资有限责任公司。积极选择一些条件具备的股份制地电企业,股票在国内和境外上市。
  6.建立各自独立、权责分明、相互制衡的股东会、董事会、监事会和经理层组成的领导制度和法人治理机构,以及全资分支结构、控股母子结构体系。健全人事、财务、计划、生技、企管、营销、科教等一系列管理制度。通过调整负债结构,加大技术改造力度,剥离非生产经营性资产,分流富余人员,以及深化“一业为主,多种经营”,卸掉历史包袱,优化劳动组合,减轻企业办社会负担,不断增强企业活力、实力和后劲。
  商业化运营
  7、前提是培育和建立规范化的电力市场,关键是合理核定或划分供电营业区,维护公平竞争,反对介入政府权力的超经济垄断。就中国当前实际来讲,影响这一前提的关键性因素,是如何正确对待和处理国家电网和地方电网(简称大小电网,下同)之间的关系问题。
  8、大小电网联网是客观规律。大小电网的矛盾过去有,现在有,今后还会有。正确对待和处理这些矛盾,是推动电力工业发展的重要动力。矛盾的核心是电权和经济利益,实质是集权与分权、中央与地方的关系,焦点是电网、供区、市场。
  9、之所以如以上所述,这是因为:
  ——目前中国实际存在着国家电力、地方电力、其它电力三种电力形式和大小电网两种管电体系。这是历史和客观实际形成的,将在一个较长的时期内保持和发展下去。这也是由中国的国情决定的。
  ——缓解缺电矛盾,解决不同层面用电,必须坚持两条腿走路.实行“多家办电”的方针。发展电力生产力的多层次,决定着电力生产关系的多层次,国家、地方办电必然带来国家、地方管电,电力、水利部门办电必然带来电力、水利部门管电。
  ——管电必须管网。权在网上,利在网上。就地方来讲,管网就是管供区,就是取得应有的电力支配权和直接面向市场,从而能够更好地为当地经济和社会发展服务,取得更大的企业效益和社会效益。
  10、在电力生产力水平低的现阶段,中国多数地区,地方办电不建电网和不要供区、市场,就失去了办电的方向、目标和办电资金的良性循环,就失去了直接服务的对象、必要的自主权和综合社会经济效益,就谈不上地方电业特别是电网企业、供电企业的商业化运营。
  11、在对待这个问题上,也是大小电网矛盾难于解决的症结所在,存在着两种指导思想和方针的对立。大电网部门推行“多家办电,一家管网”,地方要求“多家办电,分层管网”。
  12、因此,在实际工作中要正确认识和解决以下问题:
  ——在电网管理上两种指导思想和方针的对立,实质是大电网对小电网侵权与地方反侵权之争。一些地方大电网凭借其“实力”,采取不正当竞争的方法,挤占小电网供区,并造成小电网余电难于上网,缺电难于购入,供电难于自主,有电难于自用,电力电量难于跨县调剂,一方面缺电,一方面又窝电弃水,不仅严重威胁小电网商业化运营,而且直接影响小电网生存、发展,已引起地方强烈反应和受到有关方面关注。必须认真贯彻国家领导人提出的“小水电要有自己的供电区,要有自己的电网”的指导思想,并落到实处。
  ——在大小电网靠近、交叉和联网地区,用户对电力商品的选择(主要反映在供电可靠性和电价高低上),产生了大小电网之间的市场竞争。一要认识:由于电力生产力水平低,对于这种竞争要进行行政干预和政策调节,尽可能限制在竞赛鞭策、互助协作的范围内,对小电网予以必要的保护,这种保护不是保护落后而是保护生产力;二要认识:由于电业具有区域垄断性和公益服务性特点,在特定的电力市场空间中,一般不受建立在“完全市场竞争规律”基础上的市场法则的约束,也不允许以盈利目标取消社会公益目标。因此,必须充分尊重和维护大小电网合理区划、各有侧重、互补互惠、并举共存的格局,严格执行《反对不正当竞争法》,严禁采取威逼利诱等手段挫伤地方办电管电积极性,从而影响整个电力工业的发展,加剧缺电矛盾,制约改革、建设深入进行。
  ——世界上跨国、跨行政区划电网的实践告诉我们,其联合组织形式,大都不是“托拉斯”,而是“卡特尔”,共同接受协议的约束,各自保持生产上、商业上、法律上的独立地位以及自身的市场。借鉴国外的经验并结合中国的实际,现阶段大小电网之间的关系,在多数地方,原则上应是协议调度、电力电量交换关系,并主要采取趸购、趸售电(不直接对用户)的方式实现。
  13、为了协调和规范大小电网的关系,大电网部门单方面采取“联营”、“代管”的作法,削弱、取消地方政府和水利(水电)部门领导、管理地方电业的职责,变相上收产权、供区和自主权,已造成很大危害,极不可取。能维护双方合法权益,能为双方认同,并符合客观实际和经济体制改革发展需要的途径应是:实行大小电网股份制经营。
  14、积极选择条件具备的地方开展大小电网股份制经营试点。坚持“董事会”和“电网管理委员会”相结合,合理地处理好分利与分电、企业效益与社会效益的关系;坚持“核心层”、“紧密层”和“外围层”、“松散层”相结合,处理好统一调度管理与参网参股单位保持法人地位不变的关系;坚持“股份制”和“内部承包制相结合,处理好本部统筹与基层自主的关系。做到产权清晰,权责明确,联合办电,集团经营,统一调度,分层管网,联网联利,合股合力,既防止变相上收产权、供区、自主权,挫伤地方和水利(水电)部门办电管电的积极性,又保障大电网的统一调度指挥和全网的安全经济运行。
  15、此外,培育、建立规范化的电力市场,保障地方电业商业化运营,还需要:①调整改革电价,改变电力价格长期扭曲的状况,并保障电费按期回收;②变电力统配为合同供电,严格执行电力法规,接受用户监督、约束;③提高调蓄能力,增加调枯调峰容量,努力多发、多供、少损,保证电能质量和供电可靠,节约成本,增加收益,搞好优质服务。
  16、以上所述,①虽主要针对国家电网与地方电网关系而言,但亦适合地、县电网关系;②主要讲电网企业、供电企业商业化运营,发电企业商业化运营需作另论。
  法制化管理
  17、市场经济实质是法制经济。在不规范的条件下,市场经济又往往是“强者”经济,必须对适应社会需要的“弱者”在法律法规上进行保护。要加深这种认识,切实搞好从宏观到微观的地方电业的法制化管理。
  18、在纵向上,要全面贯彻落实国务院国发(1983)190号、(1991)17号文件精神,坚持并完善行之有效的方针政策,特别是“多家办电”方针和并(联)网、资金扶助、改革电价、税收优惠及“以电养电”政策。为促进尽早出台符合中国国情的《电力法》及配套法规,要及时提出我们的见解、建议和意见。要推动地方电业的《产业政策》、《建设管理通则》等早日出台,并促进有效实施。各地应积极补充制定“深化改革、加快发展、加强管理”的新的地方政策法规。以充分调动中央和地方、电力和水利等若干个“两个积极性”,更好地促进整个电力工业的发展。
  19、在横向上,要认真贯彻落实“三法”(《企业法》、《公司法》、《劳动法》)、“两则”(《企业财务通则》、《企业会计准则》)、“两条例”(《转机条例》、《监管条例》),保障按现代工业和社会化大生产要求,搞好“三改一加强”(改制、改组、改造相结合,加强企业管理)。
  20、在微观上,要严格执行厂规、厂纪和各项规章制度,保障地方电业实现“五严”:严密的组织,严肃的规程,严明的纪律,严细的作风,严格的管理。
 
  李其道(教授级高级工程师)(本文为作者于1995年10月在水利部与世界银行联合举办的“中国地方电力行业改革与发展研讨会”上的发言)
  (责任编辑:樊岳林)

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