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构建中国与中亚能源合作政策保障机制
作者:杨宇 何则 来自:《 中国能源报 》( 2017年11月13日 第 05 版) 发表时间:17-11-15 浏览:
       
  

  

  中亚通常指里海以东、西西伯利亚以南、阿富汗以北及我国新疆以西的亚洲中部地区, 包括哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦等国家。世界石油储量的分布呈现不均衡的特征,储量前20的国家占世界储量比重达到95.52%,在地理分布上呈现多极变化的特征。中亚地区扼守欧亚大陆心脏,能源地缘战略地位十分突出,因其具有丰厚的油气资源,又被誉为“21世纪的能源基地”。据英国石油公司《世界能源统计年鉴》的统计,2016年中亚地区石油储量约为40亿吨,占世界储量比重高达1.83%。其中,哈萨克斯坦是中亚地区石油增长潜力最大的地区,石油储量39亿吨,占世界石油储量的1.63%,居世界第12位;土库曼斯坦天然气储量17.5亿立方米,占世界比重为9.4%,居世界第3位、独联体第2位,储产比超百年。乌兹别克斯坦油气资源储量略逊一筹,但其天然气产量仅次于土库曼斯坦,并拥有较为完备的天然气管线。近年来,由于中亚独特的能源地缘战略地位和丰富的能源储藏,在世界油气资源供需和能源地缘政治格局中的地位上升明显。

  中国与中亚能源合作具有战略互补性,在石油贸易、油气资源勘探开发、油气产品加工技术领域皆具有广阔的战略前景。目前,中国与中亚国家在油气资源贸易、油气田勘探开发、油气工程技术服务、油气炼化项目承包等已形成了广泛的合作,合作形式和合作内容灵活多样。

  从能源贸易情况来看,因能源禀赋差异,中国从各国进口的侧重点并不相同。天然气在中亚向中国的国际能源供给中所占的比重较高,2015年中亚天然气进口量占中国总进口量的87.36%,石油进口量占中国总进口量不足1.5%。天然气主要从哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦三国进口,石油进口主要来自哈萨克斯坦。油气供给采用“以管道运输为主,公路、铁路运输为辅”的供给模式。总体而言,中亚对中国石油出口的依赖程度要高于中国对中亚能源的进口依赖度。

  从合作内容多样性与合作深度的国别差异来看,哈萨克斯坦是中国石油公司进入时间最早,油气合作开发时间最长,范围最广,获得勘探开发权与输出工程技术服务最多的国家。土库曼斯坦次之。随着中国与土库曼斯坦天然气管道的建设,中国也加强了与土库曼斯坦在天然气技术服务领域的合作。中国在乌兹别克斯坦的油气技术服务,也已经从出口石油设备零配件以及提供物探、钻井、测井等发展到提升老油井采收率等油气工程技术领域。中国与中亚国家全方位、大规模、高层次的能源合作,不仅将改变亚洲的能源格局,也将对世界能源格局产生极为深远的影响。

  然而,当前我国在“一带一路”倡议实施过程中,政府部门和石油企业在向中亚地区从“能源全产业链合作”向“区域经济全领域合作”转进时,仍面临着复杂的能源政治和法律制度风险。首先,中亚地区的能源地缘政治复杂,围绕能源资源开发和油气管道走向,各种政治力量展开了尖锐复杂的较量。中俄美三国在中亚地区开展了激烈的能源博弈,决定着中亚地区国际能源合作格局的战略走向。欧盟、伊朗、土耳其、日本、韩国和印度等国家和地区也以不同渠道和方式插手中亚地区事务,力图影响中亚地区的发展和走势,增加了中国在中亚进行能源合作的地缘政治风险。其次,中亚国家内部还存在资源争端与政治矛盾、资源民族主义抬头和极端势力和分裂主义尚存等风险,对于中国企业与能源战略安全的威胁不可小觑。第三,中亚地区还存在一系列法律制度风险,如国际能源合作制度缺乏整体性与系统性、能源合作受政治体系干预和影响大、国际能源投资法律和政策缺乏可持续性、中国与中亚能源合作条约与协定具有模糊性、投资争端解决模式对国际能源投资的保护力度偏低等。

  与俄罗斯和美国相比,中国参与中亚地区能源合作的制度化建设程度差距较大,在能源秩序中的地位和作用与中国的国家实力还不相称。作为崛起的发展中大国,中亚地区是中国实施“一带一路”倡议的关键地区,中国在中亚地区的能源布局涉及整个战略能否顺利拓展。因此,未来中国应积极构建系统的能源政策保障机制,防范中亚能源制度的复杂性和碎片化所引发的能源合作风险,推动不同能源合作主体的协调与共赢,促成专业性、针对性、利益共生性的多边能源合作机制,加强政府为主导的多边能源会话,组建能源咨询服务和能源信息平台,极力推动上合组织框架下的能源俱乐部的建设。同时,应推动能源合作主体和能源合作模式的多样化,优化参与中亚地区能源合作的企业结构,创新中亚能源合作的运营模式,组建能源投资的战略联盟进行联合开发,加强能源勘探开发与深加工技术贸易,推动中亚能源的就地转化,探索建立能源产业合作示范区和能源联合储备机制。创新与中亚国家能源合作的金融政策,加快制定能源统一价格机制,推动人民币作为中亚能源贸易的结算货币,建立区域税收协调机制,加强多种形式的金融合作和资本融入。在上合组织框架下,推动现有能源政策与双边协议的修订完善,并逐步建立全方位海外能源投资保险制度。

  积极构建中国与中亚的多边能源合作机制

  推动建立务实高效的多边能源合作机制。国际经验表明,构建务实高效的区域多边能源合作机制能够有效维护地区能源安全,使参与国受益。目前,中亚相关国际能源合作的框架和协议多为原则性的,尚缺乏实质的能源合作框架。未来应在“一带一路”倡议的基本框架下,加强上合组织能源合作协商,形成具有实际意义和约束力的多边能源合作机制。在推动与中亚地区能源合作的过程中,充分考虑俄罗斯、美国等大国在中亚地区的能源利益和经济渗透力,制定涉及能源出口国、过境国和进口国等不同利益主体的多边合作框架,形成维护共同利益的能源命运共同体。

  加强以政府为主导的多边能源会话机制。考虑到目前我国的能源现状、双边合作的困难及中亚地区复杂的能源地缘政治等因素,应从战略视角加强多边能源对话的能力,协调中哈、中土、中乌、中吉、中塔等能源合作的机构,设立专门针对中亚地区的多边能源对话机制,参与多边能源会话机制的各国应分享各国的能源信息,加深彼此之间的政治信任,以保证达成的多边能源合作的实用性和稳定性。

  组建能源咨询服务机构和能源信息平台。建立专业的能源咨询服务机构和广泛参与的能源信息平台是当前中亚能源合作亟须解决的问题。应着手建立由各国能源技术、能源战略、能源经济、法律、企业管理、信息等领域专家组成的半独立能源咨询机构,强调专家学者和咨询顾问等非政府人员在能源决策服务中的专业性和独立性。在此基础上建立广泛而具有针对性的能源合作信息平台,及时实现信息共享,消除信息不对称,节约交易成本,提高能源合作的效率,降低能源合作风险。

  极力推动上合组织框架下能源俱乐部建设。2013 年比什凯克上合组织成员国会议中,习近平主席进一步提出“成立能源俱乐部,建立稳定供求关系,确保能源安全”的主张,得到与会各国的支持。但是,目前来看在上合组织框架下建立能源俱乐部面临着一系列困难,建设多边能源合作机制尚不成熟。尽管俄罗斯有意愿并且可以接纳中国在中亚的战略利益,但是俄罗斯一向坚持在多边能源合作机制中占有主导权、不愿意接受其他国家或组织主导的强烈主张,会使中国参与构建上合能源俱乐部的不确定性增大。如何权衡中国和俄罗斯之间的政治与经济博弈,是推进上合组织能源俱乐部的关键。

  推动能源合作主体与能源合作模式多元化

  优化参与中亚地区能源合作的企业结构。当前中国主要以国有能源企业作为主体参与中亚各国的能源事务。能源作为一种战略资源,国有企业的海外经济活动通常会被贴上国家行为的标签,会引起中亚国家政府与民众的担忧,甚至引发资源民族主义带来的资产征收风险。同时,国有企业官僚体系复杂,决策过程较长、合作方式单一、灵活性不足的缺点会在海外能源合作竞争中削弱中国能源企业的竞争力。未来在巩固已有的国有企业搭建的能源合作平台的基础上,应积极鼓励中小能源企业参与中亚地区能源合作,加强国有企业和民营企业的协作,建立“走出去”产业联盟,与东道国当地政府和民众建立长期稳定、相互信赖的经济伙伴关系,降低能源合作的政治色彩,防范中亚国家的资源民族主义倾向。

  组建能源投资战略联盟进行联合开发。中国在中亚油气资源开发中,必须充分重视国际石油公司竞争的外在风险和资源民族主义的内部风险。与中亚国家政府和国家石油公司组建战略联盟,采用参股方式分享能源资产,寻求一种温和的接近石油开采勘探权利中心的合作模式,是降低资源民族主义风险,规避资源民族主义对外国资产的抵制,提高对抗西方国际石油巨头的综合竞争力的有效途径。同时,与中亚国家石油公司组建战略联盟,能够在一定程度上避免对所在国的能源数量、质量、分布、开发利用现状以及潜力等缺乏认识,对当地的法律、政策、人文、经济、监管体制等缺乏了解而导致的各种自然、人文风险。

  加强能源勘探开发与深加工技术贸易。一方面,中国可以充分发挥勘探技术优势,在油田和天然气田的勘探与开发的工程、能源基础设施建设和维护、能源产品加工 “交钥匙工程”等方面加强技术贸易服务。另一方面,中国应该在合适的时机与中亚国家签订类似技术援助计划或技术贸易服务合同,帮助其提升能源全产业链技术,从根本上推进中亚国家能源工业的现代化,进而推动矿山机械设备等中国优势制造业在中亚实现本土化转化,嵌入其能源勘探开发的核心领域。

  创新与中亚能源合作项目的运营模式。应该充分借鉴国际先进的合作模式,深化与政府和中亚各国不同运营主体的合作平台,如可采用BOT(建设-经营-转让)、PPP(政府和社会资本合作)等模式。利用中国政策性银行的产业投资基金进行“工程承包+融资+运营”等合作方式,加强对能源富集区块资源的勘探开发合作,将合作链条向能源产业下游延伸,并强化在能源技术服务领域以及能源装备制造领域的合作。除此之外,中国还可提升与中亚国家在物流、贸易、金融、劳务输出和管理等生产性服务业合作的深度和广度。扩大国际投资范围,深化经贸合作的深度和广度,强化“经贸-油气”一体化的合作模式,通过推进次区域经济合作将中国与中亚各国油气资源的合作推向更稳定的发展方向。

  加快能源就地转化与建立联合储备机制

  突出属地性质,加快能源的就地加工转化。中国石油企业在中亚地区寻购油气资产、通过股权交易“锁定”资源,以获取大量海外权益油的做法招致广泛的非议。随着中国油气公司的规模化和国际化,加强国际投资的属地化管理迫在眉睫。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指出,要“推进能源资源就地就近加工转化合作,形成能源资源合作上下游一体化产业链”。中国石油企业需从东道国自身的社会发展需要出发,提高能源投资和服务的本地嵌入性,使项目合作成为建设利益共同体的引擎。

  探索共建域外能源产业合作示范区。在对中亚国家进行完整投资环境评价的基础上,选择政治环境稳定、法律环境较为公正透明、基础设施相对完整的区域,建设能源工业园区、能源技术合作园区等各类能源产业合作示范区,共同参与常规能源、非常规能源和新能源技术的共同研发与创新,推动上下游企业联合研发、生产和制造,实现示范区内能源生产和技术“溢出效应”,提升我国与中亚能源合作的影响力,形成中国与中亚国家能源合作的“飞地”。

  建立跨区域能源联合储备机制。探索建立跨区域的能源联合储备机制符合中国能源战略发展的长远需求,也是中国与中亚国家深化能源安全的重要内容。构建跨国能源储备机制有利于稳定东道国长期的能源供给,减少由于战争、极端事件、国际政治形势变化等而带来的冲击,有利于供给国规避能源市场价格波动的影响,确保长期的石油和天然气收益。跨区域能源联合储备,并不局限于双边合作,中国可在中亚地区与哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦实行联合能源储备,必要时可同时协调三国的跨国储备,以最大程度保证中亚各国的能源收益和中国能源稳定攻击。

  创新与中亚国际能源合作的金融政策

  加快与中亚国家协商能源统一价格机制。目前我国与中亚国家的能源合作项目通常采用先确定能源供应量,然后通过后续谈判确定能源价格。各国能源合作项目中的价格确定没有统一的机制,能源价格中包含了较多的政治因素并波动频繁。在综合考虑运输距离、能源合作的稳定性、不同国家管道维护的难度和成本等方面的差别后,应加快与中亚国家协商能源统一价格。

  推动人民币作为中亚能源贸易结算货币。采用人民币作为中国与中亚国家能源合作的结算货币,既有利于规避汇率风险,也能够提高双方能源合作的便利性。中国应积极与中亚国家签订以人民币进行能源贸易结算的合作协议,共同制定中国-中亚金融货币合作的长期战略。未来可考虑将中亚国家纳入人民币国际化试点地区,通过货币互换的形式,将人民币固定为能源贸易和能源投资的结算货币。加强政府间交流,增强政治互信,是推动人民币作为中亚地区能源贸易结算货币的关键。

  建立中国与中亚国家区域税收协调机制。能源合作涉及的投资规模和利税规模较大,税收政策的差异对跨国能源合作有重要影响。建立区域税收协调机制是协调国家间税收政策差异的重要手段。循序渐进推进与中亚地区的再能源合作和能源投资等方面的税收协调机制,对在跨国能源合作的重点基础设施项目,通过返税、补贴、贴息等方式,降低能源合作成本,增加双方企业合作积极性。

  加强中亚能源金融合作与资本融入。金融与资本渗透能极大促进中国与中亚之间建立长效的利益共享机制,维护长期战略合作关系。目前,国开行、进出口银行是参与中亚地区能源合作的主要金融机构,主要采取“贷款换资源”的方式锁定风险。未来应积极转变国开行和进出口银行等政策性银行的角色,加强与中亚各国金融机构的合作,在增强能源企业融资能力的同时,防范跨国投资风险,带动与中亚国家的能源产业合作。鼓励丝路基金设立中亚能源基础设施投资的专项基金,将投资重点集中在中亚优质能源资产的投资领域。同时,可鼓励有条件的大型企业集团通过吸收国际资本和国内民营资本为中国与中亚国家的能源合作提供融资支持。

  推动能源合作条约与协议的修订和完善

  加快现有双边投资协定(BIT)的修订。BIT是保护中国在中亚能源投资的重要法律渊源,也是国际投资争端解决中心机制(ISCID)在审查争端时的重要法律依据。目前中国与中亚国家的BIT大多签订于20世纪90年代,只有中国与乌兹别克斯坦之间的BIT于2010年重新签订。21世纪世界资本流动与能源投资环境都发生了深刻的变化,20世纪末期签订的BIT无法为中国投资者提供充足、全面的保护。当前,中国推行的“一带一路”倡议受到中亚各国的广泛支持,为中国与中亚各国BIT的重新修订提供了契机。中国与哈萨克斯坦、土库曼斯坦等国的BIT可参考中乌2010年BIT相关条款,甚至可参考中美BIT谈判相关内容,加快协商与中亚BIT主要条款的修改。

  在上合框架下修订能源投资准入规定。通过清单罗列的方式,在一揽子协议中规定了国际投资的准入问题是世贸组织的通用做法。目前中亚国家中的吉尔吉斯斯坦(1998年)、塔吉克斯坦(2013年)和哈萨克斯坦(2015年)是世贸组织的成员国,而土库曼斯坦和乌兹别克斯坦并非世贸组织成员国,不受规制。参考世界各国投资保护协定的缔约实践,在BIT中规定投资准入范围的意义不大,准入范围多在多边协议中加以规定。上合组织作为目前中国与中亚合作的最主要的国际组织,应考虑在上合组织的多边投资条约中约定投资准入的例外条款,通过多边协定尽可能明晰中国投资主体在中亚进行能源投资的政策前景。

  建立海外能源投资保险制度。能源行业投资属于资本密集型投资,牵扯的投资规模巨大,商业保险尤为重要。截至目前,中国尚未建立相对完整的海外投资的保险制度,也没有专门的海外投资保险机构与专门的海外投资保险法。针对未来与中亚国家进行长期能源合作,中国有必要借鉴西方国家的海外保险体系建设经验,逐步探索建设海外投资保险体系,完善我国海外投资的法律体系,培育专业的国际能源投资保险机构,最大限度地保障海外资产安全。

  (作者单位:中国科学院地理科学与资源研究所)

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